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Très haut débit et concurrence : les principes de la future régulation ex ante | 18 septembre 2020

L’Autorité de la concurrence a rendu son Avis à l’ARCEP sur les cinq projets de décisions adoptés par l’Arcep dans le cadre du sixième cycle d’analyse des marchés de gros du haut-débit et très haut débit-fixe pour la période 2020/2023.

Les marchés 3a, 3b et 41 ont été identifiés par la Commission européenne comme étant susceptibles de faire l’objet d’une régulation ex ante par les régulateurs sectoriels des États Membres de l’Union européenne, tandis que l’Arcep identifie un marché séparé du génie civil, qu’elle propose de réguler également. Le marché « 3a » concerne la fourniture en gros d’accès local en position déterminée ; le marché « 3b », concerne la fourniture en gros d’accès central en position déterminée ; le marché « 4 », concerne la fourniture en gros d’accès de haute qualité en position déterminée.

L’Autorité a souscrit à la désignation d’Orange comme seul opérateur capable d’exercer une influence significative sur l’ensemble des marchés objets d’une régulation asymétrique. L’Arcep propose également un projet de décision précisant les modalités de l’accès aux réseaux à très haut-débit en fibre optique.

Objet des avis rendus

La demande d’avis de l’Arcep porte, d’une part, sur l’identification des marchés de produits et de services pour lesquels une intervention ex ante est nécessaire pour développer la concurrence et, d’autre part, sur la désignation des opérateurs considérés comme étant « puissants » sur les marchés concernés. La demande d’avis de l’Arcep porte également sur un projet de décision précisant les modalités de l’accès aux réseaux à très haut-débit en fibre optique, applicable à tous les opérateurs exploitant des réseaux à très haut-débit en fibre optique jusqu’à l’abonné (dits réseaux « FttH » pour Fiber to the Home).

Distinguo haut débit et très haut débit

Dans son avis, l’Autorité a insisté, en particulier, sur la distinction, qui pourrait être justifiée à l’avenir, entre le haut débit et le très haut débit. L’Autorité a soulevé, par ailleurs, l’importance du chantier relatif à la fermeture, par Orange, de son réseau cuivre, pour basculer vers le réseau FttH. L’Autorité souligne qu’il faudra être particulièrement attentif au calendrier et aux conditions techniques, opérationnelles, commerciales et financières de ce basculement, qui soulève des enjeux concurrentiels considérables.

Influence significative d’Orange 

L’Autorité soutient le maintien d’un marché unique des offres haut-débit (HD) et très haut-débit (THD), comme le propose l’Arcep, aussi bien sur le segment généraliste que sur le segment « entreprises ».

L’Autorité s’est principalement fondée sur le fait qu’il n’existe pas de service ou d’application largement plébiscité par les utilisateurs et disponible uniquement avec une connexion très haut-débit. Sur le marché « entreprises », l’Autorité a constaté que le support physique du raccordement, ou même le débit des accès proposés, sont moins déterminants, pour la grande majorité des entreprises, que la qualité de service proposée.

L’Arcep a choisi d’introduire, pour la première fois, une analyse séparée du marché de la fourniture en gros d’accès aux infrastructures physiques de génie civil pour le déploiement des réseaux en fibre optique et d’étendre, par ailleurs, l’analyse aux offres de génie civil mobilisable pour le déploiement des réseaux de collecte, en plus des offres de génie civil mobilisables pour le déploiement des boucles locales optiques.  

L’Autorité accueille favorablement la proposition de l’Arcep, sur le marché de l’accès au génie civil, d’imposer à Orange, lorsqu’il fait droit aux demandes raisonnables des opérateurs tiers de rénovation du génie civil, de s’engager sur une durée maximale et raisonnable de réalisation des travaux. L’Autorité relève néanmoins qu’un dispositif précisant les modalités d’appréciation d’une durée raisonnable serait à même d’assurer une pleine effectivité de cette mesure.

En outre, dans un contexte où les opérateurs tiers ont la possibilité d’intervenir de façon autonome pour la rénovation du génie civil, l’Autorité souligne, d’une part, la nécessité qu’Orange traite de la même manière les opérations qu’il réalise pour ses propres besoins et celles qu’il réalise à la demande des opérateurs tiers et, d’autre part, l’importance que le choix des opérateurs tiers d’intervenir de façon autonome ne soit pas uniquement guidé par une éventuelle inertie d’Orange. L’Autorité souligne également qu’il est essentiel que les modalités opérationnelles et financières définies par l’Arcep dans son projet de décision garantissent un traitement non discriminatoire par Orange des demandes qui lui sont soumises.

Des règles objectives et précises concernant la fermeture du réseau cuivre d’Orange

S’agissant des modalités d’accompagnement de la fermeture du réseau cuivre d’Orange, qui va s’échelonner de 2023 à 2030, l’Autorité a examiné avec attention la question de la bascule du réseau cuivre vers le réseau FttH, et les conséquences liées au démantèlement du réseau cuivre par Orange, tant pour cet opérateur que pour les autres opérateurs qui seront impactés.

Cet impact comportera une dimension financière (évolution de la « facture dégroupage » payée par les opérateurs à Orange pour leurs abonnés raccordés au réseau cuivre), ainsi qu’une dimension technique, commerciale et opérationnelle, s’agissant des différentes composantes liées à la fermeture du réseau cuivre pour les abonnés concernés (par exemple la planification des travaux nécessaires ou l’anticipation de la bascule des abonnés du cuivre vers la fibre, etc.).

L’Autorité considère qu’il est de la plus grande importance que des règles soient définies de la manière la plus objective et précise possible, et suffisamment à l’avance pour que les opérateurs puissent s’organiser. L’Autorité approuve notamment la proposition de l’Arcep de ne permettre une fermeture « rapide » du réseau de cuivre (avec un délai de prévenance de deux mois pour les offres généralistes et de six mois pour les offres spécifiques entreprises), que sur les zones où les opérateurs nationaux d’envergure nationale (OCEN) sont présents sur les réseaux FttH.

En outre, l’Autorité souhaite rappeler l’importance de la prise en compte des spécificités du marché entreprises pour définir des critères précis de fermeture.

L’Autorité invite également l’Arcep, dans l’attente d’un programme concret de fermeture de la part d’Orange, à analyser de manière approfondie les incitations économiques liées au tarif du dégroupage, et à ses éventuelles évolutions, et au cadencement de l’extinction des lignes cuivre, afin de garantir que les mesures prises n’avantagent ou ne désavantagent pas indûment certains opérateurs, et n’affaiblissent pas la dynamique concurrentielle actuelle.

La qualité de service : un paramètre essentiel à la dynamique concurrentielle

Concernant la question de la qualité de service, l’Autorité de la concurrence a pris note de l’introduction d’une obligation pesant sur Orange de respecter des seuils chiffrés de qualité de service pour les offres généralistes cuivre (de dégroupage et activées) et FttH avec qualité de service renforcée, ainsi que pour les offres d’accès haute qualité cuivre et fibre à destination des entreprises. Cette obligation vient s’ajouter aux obligations préexistantes de prévoir des engagements contractuels de qualité de service avec un mécanisme de pénalités, et de publier des indicateurs de qualité.

En outre, l’Autorité salue l’introduction d’un mécanisme d’obligations de qualité de service (seuils chiffrés, engagements contractuels avec pénalités et publication d’indicateurs) applicables à tous les opérateurs d’infrastructures proposant des offres FttH sur la boucle locale optique mutualisée (la « BLOM », à savoir le réseau déployé du point de mutualisation, le cas échéant, du point de raccordement distant mutualisé, jusqu’au logement des abonnés), y compris lorsque ces offres comportent une option de qualité de service renforcée.

L’Autorité estime nécessaire que ces obligations de qualité de service, qui répondent notamment aux besoins de la clientèle entreprises, laissent également aux opérateurs la capacité de se différencier sur le marché de détail.

Des mesures visant à renforcer la dynamique concurrentielle sur le marché entreprises

Sur le marché entreprises, l’Autorité est favorable à l’obligation imposée à tous les opérateurs d’infrastructure de fournir des offres de gros avec deux niveaux de qualité de service renforcée sur la BLOM ainsi qu’à la mise en place d’un test de reproductibilité tarifaire permettant de s’assurer de la possibilité pour les opérateurs alternatifs de reproduire les offres de détail d’Orange à partir de ces offres de gros activées sur la boucle locale optique dédiée (la « BLOD ») en zone fibre optique dédiée 2 (ZF2). L’Autorité estime que ces offres devraient permettre aux opérateurs alternatifs de satisfaire les besoins de nombreuses entreprises, et donc de proposer des offres d’un niveau de qualité approchant celui des offres construites sur la BLOD avec des barrières à l’entrée significativement moins élevées. L’Autorité soutient ces mesures visant à dynamiser le marché entreprises tout en invitant l’Arcep à suivre de près la mise en place effective de ce test.

Le renforcement des mesures applicables aux opérateurs

L’Autorité soutient le choix de l’Arcep d’imposer aux opérateurs ayant déployé les réseaux FttH, la mise en place d’« outils communs » pour offrir l’accès à chaque opérateur qui le demande, y compris leur éventuelle branche aval au point de mutualisation. Ce mécanisme rejoint en effet la notion de l’équivalence des intrants2 préconisée par la Commission européenne pour mettre en œuvre l’obligation de non-discrimination sur les réseaux à très haut débit en fibre optique3. L’Autorité soutient également le choix de l’Arcep d’une obligation qui s’impose à tous les opérateurs d’infrastructure, au regard du contrôle qu’ils exercent sur leur réseau aval au point de mutualisation, ainsi que l’Autorité l’avait suggéré dans son avis de 2017.

Par ailleurs, l’Autorité approuve les mesures, applicables à tous les opérateurs d’infrastructure ayant déployé des réseaux FttH, visant à assurer la disponibilité de la fibre dans les zones moins denses, ainsi que les nouvelles obligations comptables imposées par l’Arcep à ces opérateurs.

De nouvelles recommandations

L’Autorité prend note du projet de l’Arcep recommandant aux opérateurs de mettre en place un mécanisme de report de l’ouverture à la commercialisation des lignes en fibre optique pour tous les points de mutualisation pour lesquels la date de livraison des prestations nécessaires aux opérateurs commerciaux n’est pas compatible avec la date d’ouverture à la commercialisation programmée. A cet égard, l’Autorité invite l’Arcep à s’assurer que les opérateurs commerciaux sont en mesure de commercialiser leurs offres sur un pied d’égalité avec un opérateur d’infrastructure intégré. L’Autorité observe en outre que la mesure proposée pourrait être considérée comme une déclinaison directe du principe de non-discrimination prévu par l’article L. 34-8-3 du CPCE, et invite par conséquent l’Arcep à s’assurer de l’absence d’ambiguïté dans la manière dont s’articulent le projet de recommandation et les obligations existantes, afin que le mécanisme proposé ne conduise pas à un régime moins contraignant que celui prévu par les obligations actuelles.

L’Arcep a, enfin, pour projet de recommander à tous les opérateurs d’infrastructure ayant établi ou exploité des points de mutualisation intérieurs aux immeubles en zones très denses d’appliquer les solutions mises en œuvre par Orange au cours du précédent cycle afin de garantir un accès effectif aux points de mutualisation intérieurs, et que cet accès se réalise dans des conditions non-discriminatoires. L’Autorité invite l’Arcep à s’assurer de l’absence d’ambiguïté dans la manière dont s’articulent le projet de recommandation et les obligations existantes, afin que le mécanisme proposé ne conduise pas à un régime moins contraignant que celui prévu par les obligations actuelles.

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